對警察的期望與憂懼

19世紀初，英國有人建議成立一支職業警隊，遭不少國民反對。他們擔心中央政府一旦擁有武裝警隊，自由就會受到剝削。有些人更害怕，警隊最終會成為政府的特務機關，像約瑟夫·富歇在法國所組織的秘密警察一樣。儘管這樣，他們不得不想想：「不設立警隊，我們又可以怎麼辦？」

那個時候，倫敦是世上最大、最富裕的城市。可是，罪案激增令市內生意大受影響。儘管當時有人自願巡夜，也有私營的倫敦鮑街巡捕隊對付賊匪，可是市民的生命財產仍然得不到保障。克萊夫·埃姆斯利在《英國警察與政治及社會的歷史關係》評論說：「後來，民眾越來越覺得，文明社會不應該容忍罪行和動亂。」因此，倫敦居民只得往好的方面想，支持由羅伯特·皮爾爵士領導，建立一支職業警隊。1829年9月，身穿制服的首都警察開始在倫敦街上巡邏。

自有警隊以來，人們的心情就一直十分矛盾：既充滿期望，又難免擔心。他們期望警察有能力維持治安，又擔心警察濫用職權。

美國警察的誕生

在美國，紐約是第一個擁有職業警隊的城市。隨著人民財富日增，罪案也同樣激增。到了19世紀30年代，大眾化的一便士報紙問世，家家戶戶都能讀到聳人聽聞的罪案。由於老百姓對罪行激增的抗議聲音越來越大，紐約警隊終於在1845年成立起來。從那時候起，紐約和倫敦的居民一直仰慕對方的警隊。

英國人擔心政府會利用武警來達到非法的目的，美國人也一樣。可是，兩國想出的解決方案卻各有不同。這邊廂，英國人要他們的警察一派紳士打扮，身穿深藍制服，頭戴高頂禮帽，手拿不起眼的短警棍。時至今日，除非形勢嚴峻，否則英國警察仍然是不佩槍的。然而，一份報告指出警察局長們也認為，「這是大勢所趨……英國最終會有一支全副武裝的警隊，這只是時間的問題而已」。

 那邊廂，美國人惟恐政府濫用權力，所以通過了美國憲法第二修正案，賦予「人民攜帶和持有武器的權利」。結果，警察也要求佩槍。後來，警匪對壘往往演變成街頭槍戰，公眾更加見怪不怪了。美國人對攜槍有自己的看法，是因為美國設立第一支警隊時，情況跟倫敦大為不同。當時，紐約人口激增，市內秩序混亂。1861至1865年間，美國爆發內戰。內戰開始不久，數以萬計的移民湧入紐約，有歐洲人，也有美國黑人，令市內的種族衝突不斷加劇。紐約警方認為要維持社會治安，就得採取強硬手段。

因此，在人們心目中，警察是愛不得，卻又少不了的。為求社會安寧，治安良好，他們甚至願意容忍警察在執法期間偶爾有過火行為。然而，另一種警察卻在世界的一些地方冒出來。

可怕的警察

19世紀初，在現代警察制度發展初期，世界大部分人口都受歐洲不同帝國所統治。總的來說，歐洲警察要保護的是統治階層，而不是平民百姓。就以英國為例，儘管他們極力反對在本土設立武警，但對於設立武警來管治殖民地，卻毫無異議。羅布·莫比在《世界警隊面面觀》指出：「在殖民地武警史上，警察粗暴橫蠻、貪污舞弊、濫用權力的例子比比皆是。」這本書同時指出，雖然殖民地政府的警察對人民有點好處，可是他們卻「為世界各國豎立了一個錯誤的形象：警察是為政府效力的，不是為人民服務的」。

暴虐的當權者為防止人民造反，往往利用秘密警察，暗中監視人民的一舉一動。為了搜集情報，秘密警察不擇手段，甚至以酷刑逼供。被政府懷疑是顛覆分子的人不是被暗殺，就是未經審訊就被逮捕、監禁。納粹黨有蓋世太保，蘇聯有蘇聯國家安全委員會（簡稱國安會），東德有國家安全局等等。東德的國家安全局為了控制全國1600萬人口，雇用了10萬名警察，和也許多達50萬的密探。他們日夜不停地竊聽私人電話，全國三分之一的人都被記錄在案。約翰·凱勒在《國家安全局》指出：「國家安全局的人無所不用其極，也無所顧忌……基督新教和天主教的教士，包括教會高層，全都是向國家告密的人。他們的辦公室和告解室，到處都裝有竊聽器。」

然而，可怕的警察不單在暴虐的政權下才找得到。在世界一些大城市，警察也因為執法時過分使用暴力，對待少數族裔或弱勢群體時尤其肆無忌憚，而引起公眾恐慌。關於洛杉磯一宗廣為人知的醜聞，一份雜誌評論說，事件顯示「警察濫用職權問題嚴重，目無法紀的程度是前所未見的，難怪有個新詞流傳坊間，就是：流氓警察」。

因此，各國政府都在傷腦筋：該怎樣改善警隊的形象呢？不少警隊正大力強調，他們的主要職責是為公眾服務。

對社區警察制度的期望

今天，日本傳統的社區警察制度引起了不少國家的興趣。這種制度通常由十來個警察駐守一個小型警署，輪流當值。一位僑居日本多年，研究犯罪學的英國講師費蘭克·利什曼評論說：「這些警察待人真誠，樂於助人，一時傳為佳話。他們引領問路 的人，找到日本那些無名的街道；在下雨天，把無人認領的雨傘發給過路的人；幫助喝醉的白領工人趕上最後一列回家的火車；還為街坊鄰里解答『疑難』，指點迷津。」日本街道十分安全是人所共知、叫人羨慕的，社區警察實在功不可沒。

那麼，這種模式在別處也同樣可行嗎？一些研究罪案的專家認為這種模式值得各國參考。現代通訊發達，反而使警民關係疏遠了。今天，在不少城市裡，警察大都在緊急事故發生時，才奉召到場。這樣看來，警察本來要在巡區內防止罪行的角色就淡化了。有鑑於此，設立街坊糾察隊的概念再次大受歡迎。

街坊糾察隊

在威爾士做警察的杜伊說：「這個安排果然奏效，罪案確實減少了。街坊糾察隊使鄰里學會守望相助。我們組織一些集會，讓左鄰右里互相認識，交換姓名和電話號碼，聽聽怎樣防止罪案發生。這個安排很好，因為我們再次體驗到同舟共濟的社區精神。今天，人們甚至不知道鄰居是誰。這個安排十分奏效，因為能提高大家的警覺。」再說，警民關係也大大改善。

另一方面，警方也鼓勵屬下多點同情和關懷受害人。荷蘭一位專門研究罪案受害人心理的揚·范登戴克評論說：「警察必須明白，他們對待罪案受害人的態度，跟醫生對待病人的態度一樣重要。」在許多國家，警察根本不把家庭暴力和強姦看作嚴重罪行。羅布·莫比指出：「雖然近年警方對這類案件的態度大有改善，但進步的餘地還有不少。」此外，各國警隊在避免濫用職權方面，總有可以改善的地方。

貪污腐敗令人憂懼

警察貪污受賄的報導頻頻傳來，使人不禁懷疑，依靠警察保護是否有點天真。事實上，從警察制度設立以來，警察貪污的新聞就一直時有所聞。《紐約市與紐約警察》就1855年市內情況有以下的評論：「不少紐約居民發現，誰是歹徒，誰是警察，越來越難 分辨了。」鄧肯·格林在《拉丁美洲面面觀》報導，當地警隊「問題多多：貪污腐敗、治安不力、侵犯人權，什麼都有」。在一個拉丁美洲國家，一支1萬4000人的警隊的人事總管說：「警察每月薪金不到100美元，你可以對他有什麼要求呢？如果有人向他行賄，你想他能抵受得住引誘嗎？」

貪污受賄的問題究竟有多嚴重呢？答案也許因人而異。在十萬人口的北美城市，一個做警察多年的人說：「照我看，樹大必有枯枝，害群之馬是有的，可是大部分警察還是老實人。」可是，在另一個 國家，一個當罪案調查員已有26年的警察卻有不同的意見。他說：「我認為貪污受賄的問題十分普遍，比比皆是。廉潔的警察少之又少。如果警察搜查遭盜竊的住宅時找到一些錢，他大概會據為己有。如果尋回貴重的失物，他也會私吞一部分。」為什麼有些警察會執法犯法呢？

有些警察起初也許是品格高尚的，後來卻因為同僚貪污，抵受不住引誘，或者因為常常接觸歹徒，不知不覺受墮落的思想薰染。芝加哥一個巡警在《警察的體驗》中說：「警察經常接觸不法之徒，對犯罪勾當耳熟能詳。他們常常要跟壞人周旋，天天摸到……嘗到……嗅到……聽到的，都離不開壞人壞事。」腐敗墮落的事情接觸多了，很容易會耳濡目染。

警察為公眾提供的服務雖然十分重要，可是跟理想還差得很遠。展望未來，會有更好的前景嗎？

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「英國警察真了不起！」

雖然維持警察隊伍開支龐大，英國卻在很早以前已經擁有一支職業警隊了。他們希望自己的社會有效率、有組織，好像他們的驛站馬車一樣。英國的驛站馬車效率相當高、十分準時。1829年，內務大臣羅伯特·皮爾爵士說服英國國會通過議案，成立倫敦首都警察部隊，總部設於蘇格蘭場。起初警隊致力掃除酒徒鬧事、打擊街頭賭博活動，但得不到市民的支持。可是，隨著時間過去，他們卻深受大眾所敬愛。

1851年，倫敦舉行大型博覽會，邀請世界各國前來參觀，一睹英國工業界的成就。倫敦街頭秩序井然，醉漢、妓女和游民銷聲匿跡，教遊客嘆為觀止。能幹的警察疏導人潮，替遊客挽行李，截停車子讓行人過路，甚至協助老婆婆上計程車。難怪本地人和遊客都對他們讚不絕口，說：「英國警察真了不起！」

英國警察打擊罪行成績斐然，以至切斯特的警長在1873年說，終有一天犯罪活動會在英國絕跡！與此同時，警隊也著手開辦救護和消防服務。他們籌辦慈善活動，為貧苦大眾提供鞋和衣物；成立各種男童學會，安排遠足郊遊，開辦度假村等。

當然，新成立的警隊也有不守紀律的問題，包括貪污受賄，濫用權力。但大部分警察都盡量少用武力來維護法紀，他們為此感到自豪。1853年在蘭開夏郡的威根，罷工的礦工引起騷亂，警察到場維持秩序。當時的警官勇敢果斷，雖然手下只有十名同僚，卻堅拒使用礦場主人的武器來對付礦工。赫克托·麥克勞德的父親是個警察，他自己也在1886年加入警隊，當時他收到一封信，提醒他警察應有的精神和態度。《英國警察》一書引述這封信說：「你對群眾苛酷不仁，只會失去他們的信任……我們既是社會的公僕，授命為市民服務，就該以大眾為先。我們不僅要服從上級，也有責任和市民保持良好的關係。」

海登是個退休督察，曾任職倫敦首都警察廳。他說：「上司常常教導我們，要事事保持克制，因為成功的警隊有賴社會的支持。警棍是迫不得已才使用的，而大部分警察根本沒有用過。」《警民一家親》是一部廣受歡迎的電視連續劇，在英國播放了21年。故事講述一個叫狄克遜的警察，他為人敦厚，熟悉巡邏區內的每家每戶。這部電視劇也許能激勵警察待人正直、友善親民；無論怎樣，它肯定激發了國民對警察的敬愛之情。

英國人向來以國家自豪，對政府推崇備至。進入20世紀60年代，人們的態度開始改變，處處對政府權力提出質疑。到了70年代，警察為了爭取公眾支持，組織街坊糾察隊，可是由於內部出現種族歧視，貪污醜聞不絕，警隊的形象已大受損害。最近，他們又被指種族歧視，偽造證據逼人招供，這促使警方正視有關問題，認真作出改善。

［鳴謝］

上圖：http://www.constabulary.com

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紐約市創奇跡？

只要警方作出努力，嚴厲打擊犯罪活動，往往能取得令人鼓舞的佳績。許多年來，紐約一直被視為世上極危險的城市。到了20世紀80年代後期，警隊士氣低落，看來對於罪行激增已束手無策了。財政拮据迫使市政府凍結警察的薪酬，並削減人手。毒販乘虛而入，掀起了血腥暴力的狂潮。市中心貧民區的居民每晚都要在陣陣槍聲中入睡。1991年，紐約市發生多場引人注目的種族騷亂，連警隊也組織了抗議行動，大聲疾呼，宣泄苦情。

其後，一名新警長為求提高警隊士氣，經常跟手下開會，分析每個巡邏區的情勢，共商對策。詹姆斯·拉德納和托馬斯·里佩托在《紐約警察》中說：「警長和毒品調查局局長以前甚少露面，連巡邏區的指揮官也只能從報章得悉他們的事。現在他們大家卻一同開會，有時會議還長達數小時。」罪案數字開始急劇下降。據報，謀殺案從1993年的近2000宗銳減至1998年的633宗，創下35年來的最低紀錄。紐約市民認為這簡直是個不可思議的奇跡。過去8年間，警方收到的報案數字大幅減少百分之64。

警察當局取得這麼驕人的成績，有什麼秘訣呢？2002年1月1日的《紐約時報》認為，關鍵之一是利用電腦作對比分析，「這個系統對區內每週的犯罪紀錄進行分析，有助及早遏止犯罪活動」。一位前警察局長伯納德·凱里克說：「我們分析歹徒犯案的地區、犯案的原因，然後重新部署，把人手和資源調配到罪案黑點，在區內加強巡邏。這樣，罪案也會相應減少。」

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典型的日本警署

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香港的交通警察

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英國警察在球賽舉行地點維持秩序

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警察協助交通意外的傷者